Club Droits, Justice et Sécurités

1. Principales dispositions relatives au service public pénitentiaire et à la condition de la personne détenue

1.1 Sur le service public pénitentiaire

•   Rôle du service public pénitentiaire

Le projet prévoit de confier au service public pénitentiaire, outre les fonctions dévolues par la loi du 22 juillet 1987 (participer à l’exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique ; favoriser la réinsertion sociale ; disposer d’une organisation permettant d’assurer l’individualisation des peines), de nouvelles missions :

- un rôle non seulement d’exécution des décisions pénales mais de leur préparation
-> Or cette responsabilité est dévolue à l’autorité judiciaire

- une mission d’insertion et de probation, et introduit la notion de « prévention de la récidive » (présente depuis la loi du 12 décembre 2005)

•    Instauration d’un code de déontologie applicable aux personnels pénitentiaires

Le projet prévoit l’élaboration, par décret en Conseil d’Etat, d’un code de déontologie applicable aux personnels pénitentiaires, qui devraient prêter serment, ainsi qu’aux collaborateurs du service public pénitentiaire, c’est-à-dire, selon l’exposé des motifs du projet de loi, à « toutes les personnes intervenant au sein d’un établissement pénitentiaire ».

•    Sur l’instauration d’une réserve civile pénitentiaire

Plusieurs articles du projet de loi instituent une réserve civile pénitentiaire, à laquelle seraient confiées des missions de renforcement de la sécurité des établissements et bâtiments relevant du ministère de la justice, principalement les juridictions, et de coopération internationale, et qui serait exclusivement composée de personnels retraités de l'administration pénitentiaire, volontaires, satisfaisant à des conditions d'aptitude physique et n’ayant pas fait l'objet de sanctions disciplinaires pour des faits incompatibles avec l’exercice des missions confiées à la réserve.

- Pas d’obligations positives pesant sur l’administration pénitentiaire

- Pas de mention de l’organe de contrôle de ce service public qui est, au premier chef, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté institué par la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007

- Il faut améliorer le statut des personnels pénitentiaires, en consacrant leur rôle, en renforçant leurs garanties statutaires, en les soumettant à une obligation de formation initiale et continue (AMENDEMENT)

- Règlement cadre commun à chaque catégorie d’établissement pénitentiaire (AMENDEMENT)

D'un établissement à l'autre au sein d'une même catégorie –maison d'arrêt, centre de détention, maison centrale- les régimes de détention peuvent beaucoup varier selon la personnalité du chef d'établissement, l'histoire ou la "culture" propre à chaque prison. Il peut en résulter des différences de traitement parfois ressenties, à l'occasion d'un transfert, comme l'expression d'une forme d'arbitraire.

L'élaboration d'un règlement intérieur cadre selon les grands types de structures limiterait les risques d'inégalité tout en permettant aux détenus de mieux appréhender leurs droits et devoirs. Ce texte pourrait fixer un certain nombre d’usages comme l’obligation pour les personnels pénitentiaires de vouvoyer les personnes détenues.

1.2  Sur les droits des détenus

Le projet prévoit que « les droits des détenus ne peuvent faire l’objet d’autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à leur détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention des infractions et de la protection de l’intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l’âge, de la personnalité et de la dangerosité des détenus ».

Cette disposition est critiquable à plusieurs titres :

- D’une part les restrictions prévues sont telles qu’elles rendent le principe (qui n’est d’ailleurs pas énoncé) inopérant

- D’autre part, la protection de l’intérêt des victimes ne saurait intervenir dans l’octroi des droits fondamentaux aux détenus

- Enfin, le critère du classement des détenus selon la personnalité, et la notion de dangerosité, laissent une grande place à l’arbitraire.

- En revanche, quelques droits sont consacrés, comme l’accès au téléphone, jusqu’alors réservé aux seules personnes condamnées, et qui serait étendu à tous les détenus.

- Pas de mention de l’obligation de garantir la sécurité de la personne détenue (AMENDEMENT)

Il faut rappeler l’obligation pour l’administration pénitentiaire d’assurer à chaque personne détenue une protection effective de son intégrité physique en tous lieux collectifs ou individuels, en introduisant une responsabilité sans faute de l’Etat pour les décès intervenus en prison à la suite d’une agression par un détenu, et en assignant à l’administration pénitentiaire l’obligation, en cas de suicide d’une personne détenue, d’informer immédiatement sa famille et ses proches des circonstances dans lesquelles le décès est intervenu et, si ceux-ci le souhaitent, de leur faciliter autant que possible les différentes démarches qu’elles peuvent être conduites à engager.

1.3  Sur l’activité professionnelle des détenus

Le projet prévoit, d’une part, la participation des détenus à une activité professionnelle au sein de l’établissement pénitentiaire dans le cadre d’un acte d’engagement ; d’autre part, l’intervention des entreprises d’insertion dans le milieu pénitentiaire.

• Question de l’application du Code du travail et d’un contrat de travail

Les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l’objet d’un contrat de travail, mais qu’il peut être dérogé à cette règle pour les activités exercées à l’extérieur des établissements pénitentiaires. En conséquence, les personnes incarcérées ne signent pas de contrat de travail. A l’exception des règles en matière d’hygiène et de sécurité, les règles du code du travail ne s’appliquent pas en prison.

Toutefois, la mise en place d’un contrat de travail paraît inadéquate (cf. analyse du rapport DECERF).

En effet, l’organisation du travail en détention est difficilement compatible avec la mise en œuvre de contrats de travail de droit commun. En effet, elle relève de la seule responsabilité du chef d’établissement et les règles pénitentiaires prévalent ainsi sur le lien qui s’établit avec les détenus et leur employeur dans le cadre du travail (exemple : les transferts ou les décisions judiciaires)

De plus, il pourrait résulter pour les entreprises des charges financières dissuasives par les  avantages qu’elles créeraient au profit des détenus (congés payés, rémunération au niveau du SMIC, droits à indemnisation en cas de rupture du contrat ou encore des droits collectifs).

L’application du droit commun constituerait, en conséquence, un obstacle majeur à l’objectif de développement du travail en détention.

• Il faut fournir une base légale à l’aide aux indigents (cf. rapport Lecerf).

La circulaire du 20 juillet 2001 relative à la lutte contre l'indigence prévoit la mise en place d’une commission d’indigence au sein de chaque établissement, chargée d’étudier la situation des détenus concernés et de proposer des solutions telles que l’accès prioritaire aux activités rémunérées, le signalement aux associations d’aide aux détenus ou la mise à disposition d’une télévision

M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, a craint que la reconnaissance législative de l’aide en nature accordée aux indigents n’affecte, a contrario, la faculté actuellement admise de leur verser une aide financière.

Ainsi, il conviendrait que le soutien aux détenus indigents puisse, pour partie au moins, prendre la forme d’un concours financier. Cette aide est d’ailleurs souvent apportée par le relais des associations intervenant en prison. Ces concours dont la pérennité n'est toutefois jamais assurée, sont en outre très variables d'un établissement à l'autre. Par ailleurs, il n'est pas souhaitable que la collectivité se décharge sur les associations de responsabilités qui leur incombent au premier chef.

Ainsi, une réflexion devrait s’engager sur l’institution d’une allocation minimale de réinsertion pour les détenus les plus démunis.

• Lutte contre l’oisiveté

Le rapport LECERF propose d’instaurer une obligation d’activité (AMENDEMENT)

D’abord, la consultation des détenus sur les activités qui leur sont proposées ; la signature de l’acte d’engagement professionnel par l’administration pénitentiaire et le détenu ; ensuite, la possibilité pour les détenus les plus démunis d’obtenir une partie de l’aide qui leur serait apportée par l’Etat en numéraire –afin notamment de leur permettre de suivre des cours, activité habituellement non rémunérée, contrairement au travail ou à la formation professionnelle ; enfin, l’administration pénitentiaire doit avoir une obligation de moyens pour développer le nombre d’activités proposées au sein des prisons.

1.4  Sur les fouilles

Le projet prévoit que « la nature et la fréquence des fouilles sont adaptées aux circonstances de la vie en détention, à la personnalité des détenus et aux risques que leur comportement fait courir à la sécurité des personnes et au maintien de l’ordre dans les établissements ».
Il prévoit également que « la fouille des détenus est effectuée dans le respect de la dignité de la personne humaine », et qu’ « une investigation corporelle interne ne peut être réalisée que par un médecin ».

Rappel : Il existe trois types de fouilles des détenus :

• la fouille par palpation (le détenu reste habillé ; il se tient debout, devant le surveillant, les bras et les jambes écartés et, en cas de besoin, l’agent peut contrôler les cheveux, les oreilles et le col de l’intéressé) ;

• la fouille intégrale qui oblige le détenu à se déshabiller complètement -une circulaire de l’administration pénitentiaire du 14 mars 1986 en a précisé les modalités (elle s’effectue sans contact entre le détenu et l’agent à l’exception du contrôle de la chevelure ; elle ne peut être collective, se déroule en principe dans un local réservé à cet usage, et dans tous les cas hors de la vue de toute personne étrangère à l’opération, et est effectuée en général par un seul agent) ;

• la fouille corporelle interne qui n’est prévue par aucun texte mais n’en est pas moins opérée.

- Il convient de rappeler les principes de nécessité et de proportionnalité auxquels les fouilles doivent répondre. D’une part, la nature et la fréquence des fouilles devraient être justifiées soit par la présomption  d’une infraction, soit par les nécessités de la sécurité et du maintien de l’ordre. D’autre part, elles devraient être strictement adaptées à ces contraintes et à la personnalité des détenus. (AMENDEMENT)

- Il faut poser pour principe que les fouilles intégrales ne sont possibles que si les fouilles par palpation ou les moyens de détection électronique se révèlent insuffisants.

- Il faut prohiber le recours aux investigations corporelles internes, lesquelles sont particulièrement attentatoire à la dignité humaine et incompatible avec la déontologie médicale, et dont l’utilité est sujette à caution au regard de l’utilité de ces fouilles au de la gravité de l’atteinte portée à la dignité de la personne (autres moyens techniques, ex radio).

2. Principales dispositions relatives au prononcé des peines, aux alternatives à la détention provisoire, aux aménagements des peines privatives de liberté et à la détention

2.1  Objectif « annoncé » du projet de loi : éviter le prononcé d’une peine d’emprisonnement ou la mise en détention provisoire d’un prévenu

• Affirmation du principe du caractère subsidiaire de la peine d’emprisonnement ferme, en matière correctionnelle

Le projet prévoit que l’emprisonnement ferme ne peut être prononcé, en matière correctionnelle, qu’à une double condition : d’une part, que cette peine soit nécessaire, compte tenu de la gravité de l’infraction et de la personnalité de son auteur ; d’autre part, que toute autre sanction soit manifestement inadéquate.
-> Or contraire à la politique pénale (notamment peines planchers)

En effet, en application de l’article 132-19 du code pénal, la juridiction ne peut prononcer une peine d’emprisonnement correctionnel sans sursis qu’après avoir spécialement motivé le choix de cette peine.

Or depuis la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, elle est toutefois dispensée de cette obligation de motivation spéciale lorsque la personne est en état de récidive légale. Dans cette hypothèse, la juridiction de jugement est d’ailleurs parfois tenue de prononcer une peine d’emprisonnement assortie d’une partie ferme.

• Institution de l’assignation à résidence sous surveillance électronique pour les mis en examen

Le projet de loi institue, aux côtés du contrôle judiciaire, une nouvelle alternative à la détention provisoire : l’assignation à résidence avec surveillance électronique, qui  serait ordonnée pour une durée maximum de six mois, susceptible d’être prolongée dans la limite de deux ans, et serait assimilée à une détention provisoire pour son imputation sur une peine privative de liberté.

2.2  Objectif du projet de loi : développer les aménagements de peines avant ou pendant leur exécution

• Il double le quantum des peines d’emprisonnement susceptibles de faire l’objet ab initio, c’est-à-dire par le tribunal correctionnel, d’une semi-liberté, d’un placement à l’extérieur, d’un placement sous surveillance électronique ou d’un fractionnement, en le portant d’un à deux ans,
• et assouplit considérablement les conditions d’octroi d’une semi liberté, d’un placement à l’extérieur ou d’un placement sous surveillance électronique, en exigeant simplement que l’intéressé justifie de tout « projet sérieux d’insertion ou de réinsertion », comme par exemple la recherche d’un emploi
• Ces mêmes possibilités seraient offertes au juge de l’application des peines, qui pourrait désormais octroyer un fractionnement de peine, une semi-liberté, un placement à l’extérieur ou un placement sous surveillance électronique, aux condamnés dont le quantum ou le reliquat de la peine d’emprisonnement est inférieur ou égal à deux ans, et non plus à un an
• Sur le travail d’intérêt général (TIG), le projet de loi prévoit d’autoriser l’exécution d’un travail d’intérêt général pendant une mesure d’aménagement de peine, il donne au tribunal correctionnel la possibilité de prononcer cette peine alternative à l’égard d’un prévenu déjà condamné dans une autre affaire, plutôt que de lui infliger une nouvelle peine d’emprisonnement qui remettrait en cause ses efforts de réinsertion
• La rédaction retenue par le projet de loi met en effet inconsidérément en avant le placement sous surveillance électronique, alors que chacun sait que cette mesure ne peut être supportée ni par tous les condamnés ni sur une longue période
• Ces aspects du projet de loi sont quasi unanimement applaudis. OR ils recèlent un effet pervers : au lieu de constituer une alternative à la peine d’emprisonnement ferme, ces aménagements de peine risquent, en pratique, de venir se substituer aux peines d’emprisonnement assorties du sursis.

CES ALTERNATIVES RISQUENT DE CONSTITUER EN PRATIQUE DES ALTERNATIVES A LA LIBERTE ET NON A LA PRISON

Exemple : le contrôle judiciaire, au lieu de constituer une alternative à la détention provisoire,  s’est substitué en pratique au prononcé d’une liberté simple ; le SME, au lieu de constituer une alternative à l’emprisonnement ferme, s’est substitué en pratique au prononcé d’un sursis simple

• En augmentant ainsi le champ des aménagements des peines d’emprisonnement, celles-ci perdent encore plus de leur signification

2.3  Objectif du projet de loi : simplifier les procédures d’aménagement des peines

Sur le fond, les modifications les plus substantielles portent sur la procédure applicable aux condamnés en fin de peine, surnommée en 2004 « nouvelle procédure d’aménagement des peines (NPAP) » ou encore « sas de sortie ».

• En pratique, cette procédure n’a pas produit les effets escomptés
  
  

2.4  Sur l’encellulement individuel

• Le projet de loi admet le principe de l’encellulement collectif au même titre que l’encellulement individuel pour les prévenus.

Actuellement, le régime de « l’emprisonnement individuel de jour et de nuit » des prévenus, posé par l’article 716 du code de procédure pénale, connaît quatre séries de dérogations :

– si les intéressés en font la demande ;

– si leur personnalité justifie dans leur intérêt qu’ils ne soient pas laissés seuls ;

– s’ils ont été autorisés à travailler ou à suivre une formation professionnelle ou scolaire et que les nécessités d’organisation l’imposent ;

– jusqu’au 12 juin 2008, si la distribution intérieure des maisons d’arrêt ou du nombre de détenus présents ne permet pas un tel emprisonnement individuel

Le projet prévoit que : « Les personnes mises en examen, prévenus et accusés soumis à la détention provisoire, sont placées soit en cellule individuelle soit en cellule collective. Celles d'entre elles qui en font la demande sont placées en cellule individuelle sauf :

~ Si leur personnalité justifie, dans leur intérêt, qu'elles ne soient pas laissées seules ;

~ Si elles ont été autorisées à travailler, ou à suivre une formation professionnelle ou scolaire et que les nécessités d'organisation l'imposent.

Lorsque les personnes mises en examen, prévenus et accusés sont placées en cellule collective, les cellules doivent être adaptées au nombre des détenus qui y sont hébergés. Ceux-ci doivent être aptes à cohabiter et leur sécurité doit être assurée ».

• la « banalisation » juridique de l’encellulement collectif contredit l’objectif de lutter contre la surpopulation carcérale, responsable d’une grande partie des difficultés des maisons d’arrêt.
  
  
  
• Les règles d’affectation des détenus au sein d’une même cellule ne sont en pratiques pas respectées

Plusieurs dispositions sont censées déterminer les règles d’affectation des détenus au sein d’une même cellule. Doivent en principe être séparés :

– les prévenus à l’égard desquels l’autorité judiciaire aura prescrit l’interdiction de communiquer ou la mise à l’isolement et qui doivent être placés par priorité en cellule individuelle (art. D 58 et D 85).

– les personnes mises en examen dans une même affaire alors même que le magistrat saisi du dossier ou l’information n’aurait pas ordonné leur séparation (art. D 86) ;

– les détenus âgés de moins de 21 ans (art. D 85) ;

– les prévenus et les condamnés n’ayant pas subi antérieurement une peine privative de liberté (art. D 85) ;

– les détenus soumis à la contrainte judiciaire (art. D 90).

Par ailleurs, aux termes de l’article D 59, les prévenus ne doivent pas être réunis contre leur gré avec des condamnés.

• Le Gouvernement entend renouveler le moratoire permettant de différer l’application du principe de l’encellulement individuel aux personnes prévenues en raison de la distribution intérieure des maisons d’arrêt ou du nombre de détenus présents

La loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes avait prévu que trois ans après son entrée en vigueur, il ne pourrait plus être dérogé au principe de l’encellulement individuel pour les raisons, mentionnées à l’article 716 du code de procédure pénale, tenant à la distribution intérieure des maisons d’arrêt ou leur encombrement temporaire.

Compte tenu de l’impossibilité de répondre au droit à l’encellulement individuel, un nouveau moratoire de cinq ans avait été décidé dans le cadre de la loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière.

Le moratoire actuel est arrivé à son terme le 12 juin 2008.

Le décret du 10 juin 2008 relatif au régime de détention et modifiant le code de procédure pénale a aménagé les conditions de mise en œuvre du droit à l’encellulement individuel. Un détenu est en effet, désormais, en mesure de demander à bénéficier du régime de l’emprisonnement individuel, alors que la distribution intérieure de la maison d’arrêt et le nombre de détenus ne lui permettent pas de bénéficier sur place de ce régime.

Dans ce cas, le décret lui ouvre la faculté de déposer auprès du chef d’établissement une « requête pour être transféré, afin d’être placé en cellule individuelle dans la maison d’arrêt la plus proche permettant un tel placement, à la condition que ce transfèrement obtienne l’accord du magistrat saisi du dossier de l’information ».

Le chef d’établissement dispose alors d’un délai de deux mois à compter du dépôt de la requête pour répondre à cette demande en précisant la ou les maisons d’arrêt dans laquelle il sera susceptible d’être détenu.

Si le détenu accepte l’une ou plusieurs de ses propositions, le chef d’établissement en informe immédiatement le magistrat saisi du dossier de l’information qui donne ou non son accord.

En cas d’acceptation du prévenu et d’accord du magistrat, le transfert a lieu dans les meilleurs délais.

Selon le rapport Lecerf, parmi les 370 requêtes de prévenus :

– 180 ont été satisfaites ;

– 50 ont été rejetées (prévenu passé au régime « condamné », refus du magistrat, contre-indication médicale…) ;

– 80 sont en cours de traitement ;

– 60 ont été annulées (à l’initiative du détenu, en raison d’une libération, d’un transfert…). Le motif principal d’annulation du fait du détenu tient à l’éloignement géographique de l’établissement proposé.

Le faible nombre de requêtes s’explique non pas par le manque d’attrait des détenus pour l’encellulement individuel mais bien davantage par les conditions dissuasives posées par le décret à l’obtention d’une cellule individuelle et le risque d’un éloignement de l’environnement familial.

• La reconduction du moratoire apparaît plus d’autant plus contestable que  le projet de loi admet l’encellulement collectif et soumet le droit à l’encellulement individuel à une demande de l’intéressé.

• Le projet tend à assouplir le principe de l’encellulement individuel pour les personnes condamnées.

En vertu de l’article 717-2 du code de procédure pénale, les condamnés sont soumis dans les maisons d’arrêt, à l’emprisonnement individuel de jour et de nuit et, dans les établissements pour peines, à l’isolement de nuit seulement, le cas échéant, « après avoir subi une période d’observation en cellule ».

Le code de procédure pénale prévoit cependant trois séries d’exceptions liées à :

– la distribution intérieure des locaux de détention ;

– l’encombrement temporaire de ces locaux ;

– les nécessités d’organisation du travail.

Le projet de loi propose d’ajouter deux autres dérogations, également applicables aux prévenus sur le fondement de l’article 716 du code de procédure pénale, lorsque, d’une part, les intéressés demandent à ne pas rester seuls, d’autre part, lorsque leur personnalité « justifie que, dans leur intérêt, ils ne soient pas laissés seuls ».

• Il est paradoxal de maintenir les dérogations au titre de la distribution intérieure et de l’encombrement temporaire des locaux pour les personnes condamnées dès lors que, précisément, l’administration pénitentiaire est en mesure, dans les établissements pour peines, de garantir un encellulement individuel

• La question du numerus clausus n’est pas abordée : aucune prise en compte de la démographie, du paramètre du nombre de détenus ; le service public pénitentiaire est le seul service public dont les effectifs et les moyens de sont pas calculés en fonction de la « clientèle » reçue
  
  

Le principe du numerus clausus est critiqué car il serait susceptible de conduire à de très fortes inégalités dans l’exécution des décisions de justice selon un taux de densité carcérale très variable d’un établissement à l’autre sur le territoire national.

Il existe plusieurs possibilités dans la mise en place du numerus clausus :

- mettre à exécution la peine d’emprisonnement mais libérer le condamné détenu dans l’établissement dont le reliquat de peine est le plus faible ;

- surseoir à la mise à exécution ;

- en cas de détention provisoire antérieure, aménager la peine restant à subir en milieu ouvert

2.5  Sur le régime disciplinaire

Le projet propose de ramener la durée maximale du placement en cellule disciplinaire à 21 jours contre 45 jours actuellement.

Cependant, cette durée serait de 40 jours pour tout acte de violence physique contre les personnes.

• Sur la durée du placement en cellule disciplinaire, la durée de 40 jours ne constitue pas une modification substantielle puisque celle de 45 jours an vigueur n’est généralement appliquée que pour de telles violences.
• En outre, ce choix se situe très au-delà des durées maximales retenues par nos voisins européens (Irlande 3. Belgique 9. Angleterre 14. Espagne 14. Italie 15. Pays-Bas 15. Allemagne 28)
• les faits susceptibles de donner lieu à un placement en quartier disciplinaire sont également constitutifs d’infractions pénales pour lesquelles le parquet engage systématiquement des poursuites
• le placement en cellule disciplinaire pour une longue durée ne constitue pas toujours une réponse adaptée: il est lui-même générateur de violences contre les personnels de surveillance
• le taux de suicide est plus élevé lors du placement en cellule disciplinaire qu’à tout autre moment

• Sur les poursuites disciplinaires : Problème de la confusion entre l’autorité de poursuite et l’autorité de jugement.

AMENDEMENT : En cas de maintien de l’exercice du pouvoir disciplinaire entre les mains du chef d’établissement, il conviendrait d’inclure dans la commission de discipline un membre extérieur à l’administration pénitentiaire (exemple : membre du conseil d’évaluation de l’établissement -structure appelée à se substituer à la commission de surveillance).

2.6  Autres lacunes du projet de loi

• Aucune avancée sur la prise en charge en prison des personnes atteintes de troubles psychiatriques

• Pas de réflexion sur le sens de la peine …
  
  

Aujourd’hui, la prison n’est pas un frein à la récidive mais est devenue son « rite d’initiation ».

La peine d’emprisonnement, instituée et vécue comme la peine de référence, n’a aucune fonction dissuasive pour la majorité des délinquants (à l’exception de la délinquance en col blanc).

Il convient de redonner du crédit aux véritables peines alternatives à l’emprisonnement (en matière correctionnelle : l’amende, l’amende avec sursis, les jours amende, le TIG etc…)